kapbarrosfl@flacso.edu.ecResumen
En el Ecuador se han establecido principios, reglas y normas que rigen la regulación de instrumentos de gestión del suelo para alcanzar una distribución equitativa de cargas y beneficios; los cuales, pueden ser contenidos dentro de la planificación municipal. Este estudio tiene como objetivo identificar el acatamiento de la legislación nacional, respecto a la regulación de estos instrumentos en los primeros Planes emitidos en el Ecuador. Se concluye que la regulación de los instrumentos es escasa y deja abierta la puerta para la aplicación diferenciada, incluso en la aplicación de un mismo instrumento de gestión, en un mismo cantón.
Abstract
In Ecuador, the principles, rules and norms that concern the regulation of land management instruments have been established to achieve an equitable distribution of liabilities and benefits; and that can be contained within municipal planning. This study aims to identify compliance with national legislation, regarding the regulation of these instruments in the first Plans issued in Ecuador. It is concluded that the regulation of the instruments is scarce and leaves the door open for differentiated application even in the application of the same management instrument, in the same canton.
Palabras clave
instrumentos de planificación, gestión del suelo, legislación urbana, arbitrariedad, discrecionalidad.
Keywords
planning instruments, land management, urban legislation, arbitrariness, discretion.
Cómo citar: Barros-Esquivel, K., & Granda-Proaño, G. (2025). Instrumentos de gestión del suelo: ¿Una puerta hacia la discrecionalidad y arbitrariedad de su aprovechamiento?. DICERE Revista De Derecho Y Estudios Internacionales, 2(2), 56-74. https://doi.org/10.33324/dicere.v2i2.920
1 Introducción
La planificación urbana ha mostrado grandes avances en las últimas décadas, “lo cual, ha contribuido significativamente al desarrollo local, donde los planes de ordenamiento territorial y sus instrumentos complementarios son herramientas determinantes para la gobernabilidad y sostenibilidad de las ciudades” (Arboleda, 2017, p. 39). Sin embargo, en muchas ciudades latinoamericanas, los sistemas legales en temas urbanos han sido inobservados, incoherentes y poco aplicados, al establecer una “creciente desconexión entre la ciudad legal y la ciudad real” (Fernandes y Maldonado Copello, 2010, p. 514); ya que lo que está escrito en el derecho positivo es poco adaptado a la realidad del territorio. Alineado a ello, es escasa la cultura y educación respecto al desarrollo urbano y los principios aplicados al suelo.
A partir del 2016, en el Ecuador, la gestión del suelo, que por competencia exclusiva la realizan los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos (GADM), debe obedecer y cumplir con las disposiciones legales y normativas establecidas en el ordenamiento jurídico vigente; una de las disposiciones es la posibilidad de regularlos mediante los Planes de Uso y Gestión de Suelo (PUGS), en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016).
Al ser la primera vez que se formulan estos instrumentos (PUGS) en el Ecuador, y con base en la poca experiencia de los GADM al respecto, esta investigación apunta a identificar el acatamiento de la norma nacional en la regulación de los instrumentos de gestión del suelo (IGS) en los primeros PUGS formulados en el Ecuador, sobre los que Pauta-Calle (2019) afirma que son el mayor aporte de la LOOTUGS, ya que varios de sus instrumentos son “válidos y viables para la adquisición y administración del suelo necesarios para el cumplimiento de las determinaciones del planeamiento urbanístico” (p. 48).; a la par, este estudio también analiza la arbitrariedad y la potestad discrecional en el ejercicio de los GADM respecto a los IGS. Lo que conforme con la doctrina jurídica parte de entender a la discrecionalidad, como este margen de decisión en la oportunidad, contenido y destinatario, pero apegado a la legalidad y juridicidad; y a la arbitrariedad como actos que se subsumen específicamente a la libertad de decisión, ya que no existen actos puramente discrecionales.
1.1 MARCO TEÓRICO Y LEGAL
Este estudio se enmarca en los grandes conceptos del derecho urbanístico, que en el contexto ecuatoriano forma parte del derecho administrativo, como el subsistema del ordenamiento jurídico que regula los órganos, sujetos, funciones y finalidades de la administración pública y su relacionamiento con la población (Santofimio-Gamboa, 2017); y que, en última instancia se le es otorgada distintas potestades para “servir con objetividad los intereses generales” (Rodríguez, 2005, p. 14). En este sentido, el derecho urbanístico busca solventar los problemas de las ciudades desde la ordenación del territorio y el establecimiento de reglas y normas (Ruiz-Massieu, 1981).
Dentro de estos grandes conceptos, cuando en función de las normas generales que rigen el ordenamiento territorial y sus instrumentos, se emiten actos administrativos que permiten, prohíben, revocan, modifican el uso y ocupación del suelo, se refiere ya específicamente a la administración del suelo o su gestión (Andrade et al., 2008), punto focal del presente estudio.
1.1.1 De los instrumentos de gestión del suelo
Es pertinente partir de la diferenciación de dos procesos, (1) la planificación y el ordenamiento del territorio, y (2) la gestión del suelo, como dos procedimientos intrínsecamente relacionados, pero que no son lo mismo. La planificación de manera general se refiere a “organizar y ordenar espacial y funcionalmente las actividades y recursos del territorio” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016), para un fin último y un modelo territorial que se pretende alcanzar en un determinado periodo de tiempo. Por su parte, la gestión del suelo, de acuerdo con Salazar-Ferro (2010) se diferencia por dos aspectos: i) la generación de políticas sobre el suelo, que se alineen a la planificación; y, ii) la aplicación práctica de los instrumentos que materializan la administración del suelo; y estos dos aspectos abarcan a toda actividad orientada a,
la adquisición (compra, dación de pago, instrumentos tributarios, expropiación, etc.) y/o refuncionalización (cambios de usos, englobamiento de parcelas, etc.) de terrenos y/o inmuebles vacantes por parte de organismos estatales, pudiendo implicar en el proceso la utilización de múltiples instrumentos y herramientas (Brikman et al., 2019, pp. 3-4).
Los instrumentos de gestión del suelo apuntan a estos tres objetos:
• La obtención de terrenos por parte de la administración pública para el desarrollo de infraestructura y dotaciones definidas en los planes de la ciudad.
• El financiamiento del desarrollo urbano a través de impuestos y contribuciones derivados de la tierra urbana, de su urbanización o de su construcción.
• “La intervención directa o indirecta en el mercado de los suelos urbanos” (Salazar-Ferro, 2010, p. 2).
Para Guevara (2023) la gestión del suelo cristaliza las iniciativas de la administración pública para recuperar la valorización generada principalmente por i) la construcción de obra pública e infraestructura, mejoramiento barrial, etc.; ii) el cambio de la normativa que permite un mayor aprovechamiento del suelo; y, iii) la incorporación a suelo urbano de predios rurales. Esta gestión pública del suelo tiene su importancia que radica en el bien colectivo; al partir de que el suelo es un recurso finito que necesita ser regulado para “evitar la retención especulativa y asegurar el acceso a la tierra bien ubicada por aquellas personas que no tienen condiciones financieras para permitírselo” (Alves dos Santos, 2021, p.107).
Para ello, la administración pública debe hacer uso de instrumentos que se sustenten en un régimen del suelo legalmente adoptado. Este régimen debe señalar los derechos, obligaciones, condiciones, procedimientos, y “la forma de avaluar y pagar un suelo que es requerido por la administración pública para el desarrollo de un programa específico” (Salazar-Ferro, 2010, p. 3).
Los instrumentos de gestión del suelo, definidos de esta manera legalmente en Ecuador, pueden tener distintas denominaciones; en América Latina generalmente se les conoce como instrumentos que permiten la captura de valor del suelo; y pueden ser categorizados en i) macro, o de planeamiento urbano, que pretenden concretar el accionar gubernamental respecto del control del uso del suelo en favor del interés general, y no se refieren a la captura de valor directa de la plusvalía; ii) indirectos o regulatorios, que apuntan a internalizar los costos e impactos de la urbanización, sin que sea indispensable las inversiones públicas, sino concentrado principalmente en las “cargas urbanísticas y derechos adicionales de desarrollo y construcción”; y, iii) directos – fiscales, que buscan de manera directa “capturar los mayores valores de la tierra y las edificaciones, a través de impuestos o contribuciones” (Contreras-Ortiz, 2021, p. 174), tal es el caso de impuestos prediales. En suma, la finalidad última de todos estos instrumentos es “internalizar las externalidades”, y que la recuperación de la inversión directa o indirecta del gobierno pase a ser “riqueza pública” (Isunza et al., 2021, p. 233).
1.1.2 Del ordenamiento territorial y la gestión del suelo en el Ecuador
En el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa que tiene como base la política de Estado de la planificación del desarrollo y formulación de los correspondientes planes de ordenamiento territorial de todos los niveles de gobiernos (provinciales, municipales-metropolitanos y parroquiales rurales), en el año 2016 se emite la LOOTUGS. Esta Ley tiene como finalidad “fijar los principios y reglas generales que rigen el ejercicio de las competencias de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo urbano y rural (...) para que se articulen eficazmente, promuevan el desarrollo equitativo y equilibrado del territorio” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016).
La LOOTUGS crea un nuevo instrumento de planificación, el denominado Plan de Uso y Gestión de Suelo, entendido como:
instrumentos de planificación y gestión que forman parte del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial – PDOT. Permiten articular la norma urbanística con el PDOT con contenidos estandarizados y criterios generales, y a través de ellos los GAD municipales y metropolitanos pueden regular y gestionar el uso, la ocupación y transformación del suelo, conforme la visión de desarrollo y el modelo territorial deseado del cantón, garantizando la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad, en el ejercicio pleno de la ciudadanía (Consejo Técnico de Uso Gestión del Suelo, 2020).
El PUGS consta de dos componentes. El componente estructurante constituido por los contenidos de largo plazo, que es de manera muy general, en donde se clasifica el suelo en urbano y rural, y se subclasifica según categorías ya definidas; este componente puede actualizarse cada doce años. Por su parte, el componente urbanístico, contiene la asignación normativa, regulaciones técnicas e instrumentos de gestión del suelo; es el componente que puede actualizarse cada cuatro años, con el cambio de autoridades locales.
En la LOOTUGS se define a los IGS como “[Las] herramientas técnicas y jurídicas que tienen como finalidad viabilizar la adquisición y la administración del suelo necesario para el cumplimiento de las determinaciones del planeamiento urbanístico y de los objetivos de desarrollo municipal o metropolitano” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016).
La Ley establece que de manera obligatoria los municipios que tengan una población superior a 50000 habitantes harán uso de determinados instrumentos.
Se determina cinco tipos de instrumentos en la Ley, que se detallan en la tabla a continuación:
Tabla 1
Instrumentos de gestión del suelo en el Ecuador
Nota: Fuente LOOTUGS, 2016; Contreras-Ortiz, 2021, pp. 171-174.
1.1.3 Arbitrariedad y discrecionalidad
Dentro de los procedimientos de la administración pública, que en este caso se refiere a los GAD municipales y metropolitanos que tienen la obligación de regular y hacer aplicar los IGS, existe un tipo de contenido que configura el “aspecto menos previsible y más variable”. Esta actividad administrativa es aquella que no está regulada expresamente en las leyes, pero que, sin embargo, “debe desarrollarse siempre bajo el ordenamiento jurídico”; se denomina actividad “discrecional” (Diez, 1967, p. 130).
En este contexto, Diez (1967) señala que, en las actuaciones de la administración pública pueden existir actos puramente vinculados al derecho positivo; no obstante, “no existe ningún acto completamente discrecional” (p. 130). Si bien la doctrina señala que, existen dos tipos de potestades, unas son aquellas regladas o de mera aplicación, por ejemplo, una liquidación; existen también potestades discrecionales que son básicamente cuando la ley deja “un margen, más o menos amplio, para la decisión administrativa” (Villacreses-Valle, 2015, p. 31), por ejemplo, el nombramiento o remoción de un funcionario de libre remoción, que obedece a la voluntad de la autoridad, pese a que su ejecución se enmarca en la Ley. Es decir, no es arbitrario.
Así, discrecionalidad no es lo mismo que arbitrariedad, ya que la discrecionalidad tiene un mayor o menor respaldo de la legalidad; mientras que la arbitrariedad obedece puramente a la voluntad o puro capricho de los administradores o autoridades (Villacreses-Valle, 2015). La arbitrariedad entonces, de acuerdo con (Blanquer, 2010) existe cuando “la decisión es absurda, ilógica o caprichosa; cuando el acto se dicta por pura y desnuda intuición, y no hay fundamento objetivo, racional y razonable que legitime y justifique la decisión adoptada” (p. 1308).
En el Ecuador, el Código Orgánico Administrativo, establece como principio de la actividad administrativa, la “interdicción de la arbitrariedad” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2017), que dicta emitir los actos conforme a los principios de juridicidad e igualdad; es decir, en respeto de la Constitución, la ley, los principios y la jurisprudencia, y con un trato a la población con los mismos derechos y deberes que les corresponden.
2 Métodos
La información objeto de análisis se obtiene de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (SOT), entidad creada por la LOOTUGS para la vigilancia y control de todos los procesos e instrumentos de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo.
Esta investigación hace uso de una metodología de tipo exploratoria-descriptiva, a partir del análisis de los Planes de Uso y Gestión de Suelo por primera vez formulados por los GAD municipales y metropolitanos. La metodología se basa en el uso de técnicas de revisión y análisis y se configura a partir de elementos y parámetros de visión cualitativa (Corona et al., 2023), que se definen en virtud de lo establecido en la LOOTUGS, su reglamento y la norma técnica emitida por el Consejo Técnico de Uso y Gestión de Suelo1.
Los elementos hacen referencia a la temática general revisada en virtud de la legislación vigente. Por su parte, los parámetros se refieren al aspecto específico verificado dentro del instrumento, y que formará parte del elemento respectivo.
Se señalan a continuación los elementos y parámetros generales revisados dentro de los instrumentos:
Tabla 2
Elementos y parámetros de revisión
Nota: LOOTUGS, 2016; Resolución No. 0005-CTUGS-2020. Elaboración: Autores, 2023
1. El CTUGS es la entidad creada por la LOOTUGS para emitir toda la normativa vinculante referente a los procesos e instrumentos de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo en el Ecuador, y se conforma por un integrante del Ente Rector de Hábitat y Vivienda; un integrante del Ente Rector de Planificación y un representante de las municipalidades.
Definición de los casos de estudio
Para la definición de los casos se considera principalmente lo establecido en la LOOTUGS, en su artículo 77, que determina:
Los municipios de más de cincuenta mil habitantes utilizarán obligatoriamente los instrumentos de gestión de suelo para la distribución equitativa de las cargas y los beneficios y para intervenir la morfología del suelo y la estructura predial, además de los otros instrumentos que de conformidad con esta Ley sean obligatorios. Los demás municipios podrán prescindir de los dos instrumentos de gestión antes indicados para urbanizar o edificar el suelo, pero establecerán mecanismos para que los propietarios cumplan el planeamiento urbanístico, la equitativa distribución de las cargas y beneficios, y las demás determinaciones del plan de uso y gestión de suelo (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016).
Consecuentemente, se hace uso de la información oficial del VII Censo de Población del Ecuador (último Censo con cifras oficiales en el Ecuador, realizado en el año 2010) obtenida del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos2 (INEC), lo que permitió determinar que 56 cantones al año 2010 tenían una población mayor a 50.000 habitantes, y se contrarresta con aquellos GADM que al inicio de esta investigación (diciembre de 2022) tienen los PUGS aprobados, vigentes y registrados en la plataforma establecida para el efecto según la Ley. Esto es 115 GADM. De los 115 GADM con sus instrumentos vigentes, aprobados y cargados correctamente a la plataforma establecida para el efecto, 35 son coincidentes con los cantones de más de 50.000 habitantes según el VII Censo de Población del año 2010.
En este contexto, la selección de casos buscó representatividad a nivel nacional, con lo que se identificaron casos de las distintas zonas de planificación del Ecuador. Sin embargo, al existir únicamente dos coincidencias de cantones con más de 50.000 habitantes para la jurisdicción zonal 6 (provincias de Azuay, Cañar y Morona Santiago), y con el objetivo de tener un número similar de casos en todas las zonas, la selección de los cantones restantes corresponde a población de entre 20.000 y 50.000 habitantes. Por el contrario, para la zona 5-8 por el alto número de cantones coincidentes, se realiza la selección aleatoria del número de cantones que le corresponde, a fin de tener un número equilibrado de casos en las distintas zonas.
Con ello, se seleccionan 30 casos de estudio a nivel nacional, que se señalan en la tabla a continuación.
2. https://www.ecuadorencifras.gob.ec/informacion-censal-cantonal/
Tabla 3
Casos de estudio
3 Resultados
En función del análisis realizado de los 30 casos, se establecen los siguientes hallazgos.
3.1 De la regulación de instrumentos de gestión del suelo en el Ecuador
De los 30 instrumentos revisados constantes dentro de la muestra, la incorporación de regulación de instrumentos de gestión del suelo alcanza el 29%. Los GADM que mayor porcentaje de instrumentos de gestión del suelo identifica en su Plan de Uso y Gestión de Suelo son Latacunga, Riobamba, Pasaje y el Distrito Metropolitano de Quito con el 60%, mientras que, tres GADM, El Carmen, Montecristi y La Troncal, no regulan, identifican o localizan las zonas de aplicación de los IGS en su PUGS (Figura 2).
En relación el análisis realizado se evidencia que, los parámetros con mayor identificación dentro de los PUGS son, (1) la determinación de edificabilidad básica y edificabilidad general máxima con un 70% de representatividad, que no corresponden a IGS sino a condiciones de ocupación del suelo (Figura 1), y el señalamiento de que se desarrollarán Planes Parciales, con el 52% de representatividad, que tampoco corresponden a IGS.
Los planes parciales son aquellos instrumentos que “tienen por objeto la regulación urbanística y de gestión de suelo detallada para los polígonos de intervención territorial en suelo urbano y en suelo rural de expansión urbana” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016). Lo que significa que la aplicación de los IGS en la mayoría de los casos se realizará a partir de la formulación de un nuevo instrumento específico a una zona (polígonos de intervención territorial), sin contar con una regulación general que sea aplicable a la totalidad de la jurisdicción territorial cantonal.
Se identifica además que otro de los parámetros mayormente incorporados dentro de los primeros PUGS son las unidades de actuación urbanística (UAU) con el 43% de identificación dentro de los PUGS. Esta identificación tampoco significa que exista una regulación integral dentro del instrumento; sino que mínimamente identifican que se hará uso del IGS y su localización. Resultado que tiene sentido, ya que las UAU están íntimamente relacionadas con los Planes Parciales, ya que, de acuerdo con la LOOTUGS, estos determinarán, entre otros, la aplicación de los IGS de acuerdo con las UAU necesarias, conforme el PUGS.
Además, las UAU son necesarias para determinar formas y condiciones de dotación de sistemas públicos de soporte y el reparto equitativo de cargas y beneficios; por lo que a su vez se vinculan con otros IGS como el reajuste de terrenos, la integración parcelaria o cooperación entre partícipes, la concesión onerosa de derechos, y asignación de edificabilidad que, si bien no es un IGS como tal, permite la aplicación de otros.
Figura 1
Análisis de regulación de instrumentos de gestión del suelo en los PUGS
Fuente: Autores, 2023
Figura 2
Aplicación de IGS según su ubicación geográfica
Nota: SOT, 2023. Elaboración: Autores
Del análisis de la Tabla 3, se obtiene además que, 28 de los 30 PUGS revisados corresponden a jurisdicciones cantonales que tienen una población mayor a 50 000 habitantes, por consiguiente, deben utilizar obligatoriamente los instrumentos de gestión de suelo para la distribución equitativa de las cargas y los beneficios, y para intervenir la morfología del suelo y la estructura predial; sin embargo, dichos instrumentos presentan los menores niveles de incorporación en el PUGS. Por lo que dejan únicamente la posibilidad de regularlos y aplicarlos mediante un plan parcial, sin una regulación integral aplicable a todo el territorio cantonal respectivo.
Finalmente, es importante destacar que durante la revisión de los PUGS se evidenció que los GADM mayoritariamente mencionan o conceptualizan los IGS, al hacer énfasis que harán uso de estos; no obstante, no establecen la localización, mecanismos para la aplicación de estos, o la regulación general para su aplicación.
3.2 Puerta a la arbitrariedad y discrecionalidad
En virtud de lo señalado, el principal hallazgo del presente estudio radica en establecer la poca regulación de los instrumentos de gestión del suelo, no solo respecto a la oportunidad, proceso, fórmulas en caso de aplicar, requerimientos de aplicación y demás aspectos relevantes; sino, y especialmente, a aquellos ligados a la localización de las zonas que pueden ser objeto de esta aplicación.
Respecto de la norma de aplicación de IGS en todo el territorio cantonal, al no existir una regulación general, significa, por ejemplo, la posibilidad de poder aplicar fórmulas distintas de concesión onerosa de derechos, a voluntad de la administración pública, lo que estaría en contra sustancial del principio de igualdad.
Respecto de la localización, no es suficiente establecer, por ejemplo, dentro de un Plan Parcial que la edificabilidad de un sector específico puede ampliarse sustancialmente, ya que esto podría aplicarse en centros históricos o sus áreas aledañas; en zonas donde se cuida el paisaje natural que enmarca la ciudad, en zonas con mitigación de riesgos, etc., zonas en donde no sería lógico únicamente realizar una contribución de concesión onerosa de derechos para aumentar edificabilidad, sin considerar aspectos de contexto integral, y es el PUGS el instrumento que considera toda la jurisdicción cantonal, por lo que el hecho de que no se establezcan los parámetros de aplicabilidad y localización de los IGS dentro del PUGS, deja abierta una posibilidad de aplicación discrecional y que incluso puede llegar a ser arbitraria.
Estas afirmaciones se realizan con base en la doctrina de discrecionalidad y arbitrariedad, al considerar que serían discrecionales aquellos actos realizados en el marco mayor o menor de respaldo de la legalidad; no obstante, al no existir una regulación de su aplicación los actos se obedecerían puramente a la voluntad o capricho de los administradores o autoridades, enmarcándose ya, en la arbitrariedad (Villacreses-Valle, 2015).
Nota: SOT, 2023. Elaboración: Autores
4 Discusión y conclusiones
La capacidad limitada de los gobiernos locales para regular los IGS es una realidad que ha sido observada a nivel regional (Fernandes y Maldonado Copello, 2010). De ello, Salazar-Ferro (2010) afirma que la Ley 9 (Ley de Reforma Urbana - Colombia) de 1989 establece a los instrumentos de gestión de suelo como “un listado bien heterogéneo de instrumentos tomados de diferentes legislaciones que, en conjunto, no logran formar una estructura coherente con el Plan de Desarrollo Metropolitano” (p. 40). Por lo cual, los intentos de varias ciudades para utilizarlos en su inicio fracasaron.
La incorporación de los instrumentos de gestión en la legislación urbana colombiana contribuyó de manera significativa en la formulación de una nueva concepción sobre la planificación urbana; sin embargo, no fue suficiente porque no se diseñaron instrumentos eficaces de actuación y aplicación (Giraldo, 2003).
En el Ecuador, con la escasa regulación de IGS hasta aquí descrita y la posibilidad de que a más de implementar estos instrumentos mediante un plan parcial, se los pueda crear de manera indistinta en el territorio cantonal y aplicarse a voluntad de la administración pública de turno, se abre la puerta a la actuación discrecional sobre el suelo como recurso finito, al entender a la discrecionalidad como el “margen de libertad de decisión” que sin embargo está sujeta al ordenamiento jurídico (Diez, 1967, p. 132). En este sentido, vale preguntarse, hasta qué punto esta actuación sería discrecional y no llegaría a una arbitrariedad, si el plan que aplica e implementa el instrumento, también lo crea y lo regula; llegando a la posibilidad de actuar bajo la alteración de valores, criterios, formas de aplicación y equidad.
Restrepo (2012) plantea que la planeación urbana, además de una práctica técnica, es un ejercicio político que encuentra en la aplicación de determinados instrumentos de gestión un escenario propicio para la fijación de relaciones de poder, puesto que, los IGS desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento en cumplimiento de las normas que orientan las actuaciones urbanísticas.
Aunque la legislación nacional plantea como uno de los principios rectores del ordenamiento territorial la equidad territorial y justicia social mediante el cual “Todas las decisiones que se adopten en relación con el territorio propenderán a garantizar a la población que se asiente en él, igualdad de oportunidades y el acceso a servicios básicos que garanticen el Buen Vivir” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016). Tanto la discrecionalidad como la arbitrariedad analizada previamente pueden convertir a la aplicación de los IGS, en una clara muestra de un ejercicio político de poder.
El presente estudio evidencia que dos de los instrumentos con mayor identificación dentro de los PUGS corresponden a Planes Parciales y Unidades de Actuación Urbanística, los cuales, pueden ser implementados por iniciativa pública, privada o alianzas público-privadas, con lo cual, el capital se convierte en un actor motivante para la implementación de IGS.
Consecuentemente, dada la realidad de que, de manera general la regulación de los mercados ocasiona tensión con la ideología neoliberal que concibe como el óptimo escenario a los mercados abiertos y “no regulados" (Theodore et al., 2009, p. 2), en el Ecuador, pese a existir una Norma nacional que rige sobre el ordenamiento territorial, el uso y la gestión del suelo y con ello de manera general establece instrumentos vinculadas al mercado de suelo que apuntan a la distribución equitativa de cargas y beneficios, debido a la nula regulación de estos instrumentos, se abre la posibilidad de pagos por concepto de mayor aprovechamiento del suelo de manera diferenciada a casos específicos; enmarcándose en esta ideología.
Aunque “las formas que adquiere la gobernanza neoliberal no implican que las fuerzas del mercado operen de modo unívoco, cada vez más las dinámicas de desarrollo urbano se ven tensionadas por procesos de mercantilización excluyentes”, que se alinean a la constante innovación de las estrategias de los actores inmobiliarios (Baer y Del Río, 2021, p. 166); el poder público debería tomar iniciativa para establecer de forma clara y precisa el funcionamiento de los IGS, su localización y proceso; para garantizar el principio de igualdad y sobre todo, poder regular el mercado de suelo y controlar su correcta aplicación.
Los instrumentos de gestión del suelo resultan importantes al articularlos a las decisiones de ordenamiento y planificación urbana; sin embargo, la reflexión y planteamiento teórico no ha sido suficiente para entenderlos y con ello, no se ha desarrollado la viabilidad práctica para utilizarlos (Vejarano-Alvarado, 2003).
Si bien se registra un progreso en la normativa local mediante la incorporación de criterios biofísicos, económicos y sociales (normados en la LOOTUGS, COOTAD, COPyFP y resoluciones del CTUGS) que potencian el ejercicio de la competencia relativa al control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón, es evidente que en el ámbito de la gestión del suelo, el avance es mucho menor, al alcanzar una identificación -que no significa la regulación de su utilización y/o la localización de áreas en donde es posible aplicarlos- de apenas el 29% de IGS en los primeros Planes de Uso y Gestión de Suelo formulados en el Ecuador. Situación similar a lo sucedido en Colombia donde, Arboleda (2017), determina que a siete años de la promulgación de la Ley 388 de 1997, solo una pequeña proporción de los municipios que han formulado su Plan de Ordenamiento Territorial, han aplicado los instrumentos de gestión y financiación previstos en la misma ley.
Resulta así mismo fundamental establecer, que los instrumentos normativos, requieren de una lógica asociada a la realidad de cada cantón. Es por ello por lo que la población es una variable que incide en la necesidad de regulación y aplicación de los IGS. Esto conlleva a fortalecer los procesos regulatorios, asociados a la realidad, pero también enfocados en el horizonte de desarrollo, al utilizar al suelo como un recurso finito para lograrlo.
Este artículo, además de ser una muestra de la escasa regulación de los IGS en los instrumentos de planificación cantonal, es también un llamado a comprender las experiencias territoriales vecinas donde se ha identificado que la sola narrativa referente a IGS, en lugar de alcanzar una adecuada aplicación, resulta confusa debido a la poca funcionalidad del instrumento y es aquí donde radica el desafío de avanzar en la expedición de normativa local que determine herramientas claras y aplicables para el ejercicio y disfrute de la función pública del urbanismo determinada en la LOOTUGS; en el marco de lo que también Córdoba y Vivanco-Cruz (2021) señalan, al determinar como fundamental poner punto final a las prácticas de dispersión normativa que regulan la planificación y establecer un ordenamiento jurídico en un único código que elimine las inconsistencias y desajustes.
Como consideraciones finales, resulta pertinente establecer que la orientación de la LOOTUGS y por la escasa y nula regulación de IGS en normativas que se apliquen para todo el territorio, se tiende a reforzar la mercantilización del suelo indistinta; bajo esta premisa vale preguntarse para futuras investigaciones ¿De qué manera se están aplicando los instrumentos de gestión del suelo en el Ecuador?, ¿se relaciona a los IGS con procesos de exclusión socio-urbana? y ¿resulta efectiva la aplicación de IGS en distribución equitativa de cargas y beneficios?
Contribución de autoría
Inghenborth Loor-Sanchez: ConcepKatia Barros-Esquivel: Conceptualización, Análisis formal, Investigación, Metodología, Recursos, Software, Validación, Visualización, Supervisión, Escritura – borrador original, Escritura – revisión y edición.
Gabriel Granda-Proaño: Curación de datos, Análisis formal, Investigación, Metodología, Recursos, Software, Validación, Visualización, Escritura – borrador original, Escritura – revisión y edición.
Conflicto de intereses
Los autores declaran que no existen conflictos de intereses.
Referencias
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