REFLEXIÓN SOBRE LOS DESAFÍOS METODOLÓGICOS

EN EVALUACIONES DE IMPACTOS, SOBRE LA DINÁMICA

INMOBILIARIA, PRODUCIDOS POR LA IMPLEMENTACIÓN

DE UN PROYECTO DE TRANSPORTE COLECTIVO

REFLECTION ON METHODOLOGICAL CHALLENGES

ON IMPACT ASSESSMENTS, IN REAL ESTATE DYNAMICS,

PRODUCED BY THE IMPLEMENTATION OF A COLLECTIVE

TRANSPORT PROJECT

Carla Hermida

Universidad del Azuay

Ecuador

Ecuatoriana. Doctora en Arquitectura y Estudios Urbanos de la Universidad Católica de Chile. Máster en Arquitectura por la Universidad de Kansas-EEUU. Arquitecta por la Universidad de Cuenca-Ecuador. Ha trabajado como docente/investigadora en la Escuela de Arquitectura de la Universidad del Azuay en Cuenca desde el año 2009. Actualmente es Coordinadora de Investigaciones de la Facultad y Directora de la Maestría de Arquitectura de la UDA. Ha tenido la oportunidad de ocupar cargos públicos como Secretaria de Movilidad y Directora de Planificación del Municipio de Cuenca. Sus trabajos de investigación, publicaciones y ponencias se centran en la ciudad con un énfasis en la movilidad y el transporte.

ORCID: 0000 0002 1095 7215

chermida@uazuay.edu.ec

Luis Tonon Ordóñez

Universidad del Azuay

Ecuador

Ecuatoriano-italiano. Máster en Administración de Empresas por la Universidad del Azuay. Diplomado Superior en Negociación Internacional por la Universidad del Azuay. Diplomado Superior en Finanzas, Mercado de Valores y Negocios Fiduciarios por la Universidad del Azuay. Economista por la Universidad del Azuay. Ha trabajado como docente/investigador en las Escuelas de Administración de Empresas, Economía y Estudios Internacionales de la Universidad del Azuay desde el año 2003.

ORCID: 0000-0003-2360-9911

ltonon@uazuay.edu.ec

Mauricio Carrión

Universidad del Azuay

Ecuador

Ecuatoriano. Arquitecto por la Universidad del Azuay, actualmente cursando la Maestría de Arquitectura con mención en Proyectos Urbano-Arquitectónicos en la Universidad del Azuay. Ha trabajado en proyectos de investigación del Grupo de Investigación de Arquitectura de la Universidad del Azuay. Actualmente trabaja como investigador en el proyecto: “Claves para construir viviendas sustentables en el mesotérmico del Ecuador”.

mauriciocarrion@uazuay.edu.ec

Fecha de recepción: 31 de julio, 2019. Aceptación: 15 de octubre, 2019.

Resumen

Este texto reflexiona sobre la importancia de las evaluaciones del impacto sobre la dinámica inmobiliaria, provocado por la implementación de una obra pública, particularmente un sistema de transporte colectivo. Para ello, se comenta de manera general sobre los impactos producidos por proyectos de transporte, haciendo énfasis en las fluctuaciones de los valores inmobiliarios. Así también, se expone el estado de la investigación y reflexión sobre valor y gestión del suelo en el Ecuador, para dejar en evidencia que, a pesar de que la legislación nacional actual motiva la aplicación de herramientas de gestión del suelo, aún existe un importante camino por recorrer en la disponibilidad de información sobre valores inmobiliarios. Para asentar la reflexión, se toma el caso de Cuenca, en donde se construyó un sistema tranviario entre los años 2013-2019, y se relatan las dificultades metodológicas enfrentadas para evaluar el impacto sobre los precios reales de las propiedades. Constatar y poner en evidencia estos retos tiene gran relevancia en el contexto latinoamericano, ya que solo a través de compartir experiencias se podrá conformar un cuerpo metodológico para futuros estudios en la región. Este tipo de reflexiones reivindican la necesidad de incluir, dentro de las agendas públicas de los gobiernos locales, el levantamiento y análisis de los valores de venta y de arriendo, de las propiedades.

Palabras clave

Impacto urbano, dinámica inmobiliaria, transporte público, Cuenca, tranvía, valor del suelo.

Abstract

This text reflects on the importance of impact assessments on real estate dynamics, caused by the implementation of public works, specifically a collective transport system. For this purpose, the impacts produced by transportation projects are discussed in a general way to emphasize the fluctuations of real estate values. Similarly, the state of research and reflection on land value and management in Ecuador is exposed, to elucidate that, although the current national legislation encourages the application of land management tools, there is still a long way to go in the availability of information on real estate values. To start the discussion, the case of Cuenca, where a tramway system was built between 2013-2019, is taken into consideration. The methodological difficulties faced to assess the impact on real property prices are reported in this research. Verifying and highlighting these challenges have great relevance in the Latin American context since only through sharing experiences a methodological body can be formed to carry out future studies in the region. These types of reflections claim the need to include, within the public agendas of local governments, the lifting and analysis of the sale and lease values of the properties.

Keywords

Urban impact, real estate dynamics, public transport, Cuenca, tram, land value.

Introducción

En las últimas décadas, con los avances en la reflexión a nivel mundial sobre la sustentabilidad ambiental, social y económica, la gestión del suelo empieza a cobrar un protagonismo interesante; y dentro de la gestión, las fluctuaciones en los valores inmobiliarios producidas por intervenciones públicas aparecen como detonantes de diversos fenómenos urbanos. No obstante, para el estudio de estos impactos, el cuerpo metodológico está aún en construcción. El texto a continuación no constituye un reporte de resultados de investigación, sino que, por el contrario, busca reflexionar sobre los desafíos metodológicos que existen al momento de evaluar las variaciones en los precios del suelo y de los bienes inmuebles, en áreas de influencia de proyectos públicos de envergadura. Se concentra el análisis y la reflexión en los proyectos de transporte público colectivo, ya que en las últimas décadas varias ciudades latinoamericanas han apostado por estas inversiones como medida de mitigación a la creciente congestión y contaminación.

Los impactos urbanos son todos aquellos posibles efectos, influencias o alteraciones, positivas o negativas, generadas al entorno urbano o alguno de los componentes, como consecuencia de alguna obra pública o privada, como es un proyecto de transporte. A diferencia de lo que proponían estudios como los de Gómez-Ibáñez (1985), quien afirmaba que las políticas de transporte no afectan las principales características de los usos del suelo urbano, hoy existe abundante evidencia de lo contrario, sobre todo a partir de experiencias en Europa, Norteamérica, Asia e incipientemente en Latinoamérica (Cervero, 2013; Jun, Choi, Jeong, Kwon y Kim, 2015; Suzuki, Cevero y Luchi, 2014; Vale, 2015).

Se ha avanzado mucho en la concientización acerca de cuán importante es que los impactos que se generan con este tipo de proyectos sean identificados y analizados. Dentro de los impactos urbanos abordados por la literatura para los proyectos de transporte, se encuentran aquellos referidos a las dinámicas del desarrollo urbano en el entorno inmediato. Dentro de éstas, tienen protagonismo aquellas relacionadas con la dinámica inmobiliaria, y particularmente con la variación de los valores del suelo y de las propiedades cercanas al recorrido; se aduce esta variación a que al ser pocos los predios que se benefician del aumento de accesibilidad, las familias y empresas estarán dispuestas a pagar más por esa mayor accesibilidad, lo cual se capitaliza en el valor de las propiedades (Rodríguez y Mojica, 2010).

No obstante, no existen metodologías estandarizadas para elaborar este tipo de evaluaciones de impacto relacionadas con la dinámica inmobiliaria. Este desafío es aún mayor en varias ciudades latinoamericanas en donde la información catastral disponible, ya sea de instituciones públicas o privadas, no coincide con los valores comerciales de las propiedades. En escenarios más auspiciosos, como ocurre en Chile, se cuenta con boletines como por ejemplo el Boletín de Mercado de Suelo Urbano en Santiago, elaborado por Pablo Trivelli y Cia. de forma trimestral, donde se ofrece una desagregación territorial del comportamiento de precios y superficie de terrenos ofrecidos en diferentes zonas de la ciudad (Trivelli et al., s.f.). Otra experiencia latinoamericana interesante, enfocada en mejorar la disponibilidad de información, es el observatorio de precios del suelo que se ha creado en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Este observatorio, a través de sistemas informáticos, recopila datos mensualmente de las páginas web de agencias inmobiliarias y las traduce en cartografía pública. Si bien se limita a terrenos, es una iniciativa pionera que aporta a salvaguardar estas dificultades (Atlas CIPUV de Precios del Suelo de la Región Metropolitana de Buenos Aires, s.f.). Así también, en el año 2011, con la cooperación y auspicio del Lincoln Institute of Land Policy, se lanzó el: Mapa de Valores de Suelo de América Latina. Esta plataforma es abierta y permanente sobre valores de suelo, los datos son aportados por voluntarios e instituciones interesadas en la temática. Dentro de éste proyecto, es importante destacar a nivel ecuatoriano, el trabajo de Lorena Monge, quien coordinó la actualización de valores de suelo y construcción en Quito para la ordenanza de valoración y emisión del año 2018. Este trabajo incluyó el levantamiento de 3000 puntos que fueron georeferenciados en la plataforma del Lincoln Institute of Land Policy (Sosa, 2018).

La importancia de contar con este tipo de datos para el análisis del impacto en la dinámica inmobiliaria radica en poder desarrollar, por un lado, evaluaciones ex post para analizar el fenómeno con la implantación de proyectos de transporte; pero sobre todo, que en base a resultados científicos validados, este tipo de proyectos urbanos puedan prever los impactos y consecuencias con anterioridad a los efectos, de tal forma de poder neutralizarlos durante la implementación y puesta en funcionamiento del mismo. Así, por ejemplo, si se prevé que los proyectos generarán mayor dinamismo económico o densificación, deberían proponerse políticas y herramientas de gestión de la plusvalía generada para el financiamiento de la obra pública. De igual manera, si se prevé que las poblaciones originales puedan verse desplazadas (sobre todo si son vulnerables), deben establecerse estrategias paralelas que impidan fenómenos de gentrificación.

En este contexto, el artículo a continuación asienta la reflexión sobre las dificultades metodológicas al momento de evaluar el impacto sobre la dinámica inmobiliaria producido por la implantación de un proyecto de transporte en Ecuador, tomando como caso al tranvía de Cuenca. Se aborda en primer lugar, la temática de la evaluación de impactos en proyectos de transporte de manera general. Luego, se expone el estado de la investigación y reflexión sobre valor y gestión del suelo en el Ecuador. Finalmente, se relata la experiencia de la reconstrucción de información de los valores inmobiliarios en el proyecto del tranvía de Cuenca. El texto no pretende establecer soluciones a los retos metodológicos, sino plantearlos para motivar nuevas iniciativas por parte de la academia o los gobiernos locales.

Evaluación de impacto en proyectos de transporte

La evaluación de impacto forma parte de una amplia gama de métodos complementarios para apoyar las políticas basadas en evidencias. El propósito es saber cuál es el efecto causal de una iniciativa sobre un resultado de interés, analizando los cambios en el resultado directamente atribuibles a ésta (Gertler et al., 2011). Esto implica conocer cuáles fueron los cambios que se produjeron tras la implementación de un programa, proyecto o política pública específica e identificar en qué medida estos cambios (efectos) son atribuibles a la iniciativa (causa).

La evaluación de impacto debería analizar cuáles fueron los efectos del programa, proyecto o política pública sobre los beneficiarios y la comunidad, y si estos efectos resultaron positivos o negativos. Lo crucial es que la evaluación ex post permita en el futuro anticipar los efectos, para mitigar los negativos y potenciar los positivos desde la etapa de implementación y luego durante la operación. Las evaluaciones de impacto, tanto como un método estricto de evaluación ex post, o bien como acápites de estudios de otra naturaleza, se están haciendo cada vez más comunes, no solo en instituciones públicas (ministerios, gobiernos regionales o locales), sino también por instituciones de financiamiento internacional como el Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), con la finalidad de tomar decisiones sobre sus inversiones.

En el caso de los proyectos de transporte, las evaluaciones parten del supuesto planteado por la teoría económica urbana que afirma que los habitantes de las ciudades ajustarán sus decisiones de localización y patrones de viaje en respuesta a su implantación (Blanco et al., 2016; Jaramillo, 2009; Rodríguez et al., 2010). Por ende, el transporte urbano influye en el mercado del suelo y en el mercado de bienes y servicios, en formas que son endógenas a la intervención de infraestructura de transporte, por lo que las evaluaciones deberían ocuparse de estos impactos. Sin embargo, tradicionalmente, en este tipo de evaluaciones opera un principio de larga data de la economía del transporte, referido a que los beneficios de este tipo de proyectos se pueden medir por completo a partir de: las reducciones de los tiempos de viaje de modos motorizados, reducciones en los costos de operación de los vehículos, y las reducciones en los accidentes relacionados con el transporte (esto en ausencia de imperfecciones del mercado o factores externos) (Forkenbrock y Foster, 1990; Gramlich, 1990). Estas metodologías tradicionales se basan en un modelo costo-beneficio, el cual establece que ante un mercado imperfecto, los beneficios económicos de las inversiones en transporte se pueden obtener a partir de la medición del excedente apropiado derivado de una función de demanda de viaje bien definida (Wheaton, 1977). Queda en evidencia entonces, que estas evaluaciones aún cuentan con vacíos significativos en relación a los métodos para valorar en términos cuantitativos, y también cualitativos, los efectos sociales y económicos de las iniciativas en términos, por ejemplo, de la mejora de acceso a empleos, educación, o cambios en la valorización inmobiliaria asociable a estos proyectos (Cortés, Lopera, Mitnik y Yañez, 2017). El principal argumento de los los analistas de transporte es que los beneficios de un proyecto de transporte urbano se deben medir en un solo mercado, para evitar caer en una “doble contabilidad” de beneficios de la inversión (Mohring, 1961; Wheaton, 1977).

No obstante, esto debe ser un tema de profundo debate y transformación de instrumentos de evaluación, ya que la literatura demuestra que en la mayor parte de los proyectos de transporte público en los que se ha analizado la variación de los valores inmobiliarios, ha existido un incremento (Cervero y Dai, 2014; Smith y Gihring, 2006; Suzuki et al., 2014; Wang, Potoglou, Orford y Gong, 2015); siendo pocos los casos en los que se han detectado decrementos o ningún cambio (Cohen y Brown, 2017; Devaux, Dubé y Apparicio, 2017; Forouhar, 2016). En la región latinoamericana, si bien existe poca exploración, se evidencia una tendencia similar: principalmente incrementos (Agostini y Palmucci, 2008; Mendieta et al., 2007; Munoz-Raskin, 2010; Rodríguez et al., 2010) y en raras ocasiones, efectos variables o ningún efecto (Bocarejo, Portilla y Pérez, 2013; Rodriguez, Vergel y Camargo, 2016). Por lo expuesto, estas fluctuaciones no deben quedar fuera de la evaluación de proyectos, porque son impactos científicamente comprobados.

Debe reconocerse, sin embargo, que los estudios sobre variaciones en la dinámica inmobiliaria relacionada con sistemas de transporte público, dependen de numerosas variables, lo cual complejiza su estudio. Entre las variables que deben tomarse en cuenta están: la accesibilidad como un factor determinante que contiene además varias subvariables (Díaz y Mclean, 1999; Debrezion et al., 2005); la distancia a pie a las estaciones (Díaz y Mclean, 1999); la calidad del espacio público para el peatón (Estupiñán y Rodríguez, 2008; Zacharias, 2001); el tipo de barrio, si es comercial o residencial (Brinckerhoff, 2001; Debrezion, Pels y Rietveld, 2005); si la zona es consolidada o en proceso de consolidación (Beyazit, 2015; Estupiñan, 2011); el nivel socio-económico de los sectores (Debrezion et al., 2005); el tipo de sistema de transporte, si es de rieles o no (Cervero y Dai, 2014; Landis et al., 2001); la distancia a los centros de las ciudades (Camins-Esakov y Vandegrift, 2018); y también la temporalidad, es decir si se analiza antes del anuncio del proyecto, durante su construcción, o una vez que esté operando (Cortés et al, 2017), ya que su consideración podría llevar a constatar que los impactos se dan desde el momento del anuncio, lo que algunos autores definen como el efecto de capitalización anticipada (Agostini y Palmucci, 2008).

El uso de datos catastrales oficiales como parte de este tipo de evaluaciones puede brindar mayor flexibilidad en cuanto al análisis de impactos a través del tiempo. Sin embargo, en gran parte de las ciudades latinoamericanas estos están desactualizados, o son irreales o inexistentes. Ante la falta de información para algunas variables, se hace necesario el levantamiento de datos primarios y por lo tanto una planificación cuidadosa de cuándo es el mejor momento para recolectarlos y capturar los efectos esperados sin que se hayan confundido con otros cambios en el tiempo (Cortés et al., 2017).

Estudio de los mercados inmobiliarios en el Ecuador

La Constitución del Ecuador, aprobada en el 2008, en su artículo 264 define las competencias de los gobiernos municipales. Esto generó un cambio en el resto de normas relacionadas como, por ejemplo: el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización -COOTAD- aprobado en 2010. Este código, en su artículo 186, otorga a los municipios ecuatorianos la oportunidad de recaudar montos que permitan, no solo la recuperación de la inversión en las obras, sino de plusvalías provocadas por la obra pública, y en última instancia un control sobre la especulación de los valores del suelo (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010). Históricamente, las únicas herramientas relacionadas con la captura de plusvalías aplicadas en el Ecuador han sido: el impuesto al predio urbano o rural, el impuesto de alcabalas, el impuesto a las utilidades por transferencia de predios, el impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales, y la contribución especial por mejoras (Carrión D, 2016). Estas herramientas no han sido efectivas para recuperar plusvalías y no han frenado los procesos especulativos. Es por ello que en el año 2016 se aprobó la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el valor de las Tierras y Fijación de Tributos, la cual creaba un impuesto del 75% a la ganancia extraordinaria en la segunda venta del inmueble (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016). Sin embargo, esta Ley fue derogada en el 2018, luego de la consulta popular llevada a cabo en febrero de ese mismo año. Lo cual evidencia la dificultad de implantar este tipo de legislación tributaria inmobiliaria.

Otra de las normas creadas con el fin de implantar la nueva visión de la gestión del suelo, es la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo -LOOTUGS- aprobada en el año 2016. En esta ley se establece la obligatoriedad de los municipios de elaborar sus planes de uso y gestión del suelo - PUGS (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016), que constituyen el “instrumento. normativo de planificación, paralelo al Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial - PDOT, que permite a los GAD1 municipales y metropolitanos regular y gestionar el uso, la ocupación y transformación del suelo, conforme la visión de desarrollo y el modelo territorial deseado del cantón” (ONU-Habitat, 2018, p 15). Estos documentos tampoco han estado libres de críticas, ya que por ejemplo, de acuerdo a Pauta (2019) la LOOTUGS crea una superposición entre los PUGS y los PDOT.

A pesar de que, como se expone en los párrafos anteriores, la legislación ecuatoriana ha avanzado considerablemente en la temática, la aplicación de nuevos instrumentos no puede realizarse sin procesos de investigación previos, y esa es quizá una de las principales falencias a las que el país se enfrenta. Es decir, poco se ha caminado para contar con un cuerpo metodológico que permita identificar y analizar los impactos generados en la dinámica inmobiliaria por la implementación de proyectos urbanos (ya sean públicos o privados). El desafío es considerable, ya que la información catastral disponible no coincide con los valores comerciales de las propiedades, a pesar de que de acuerdo al COOTAD: “Es obligación de dichos gobiernos2 actualizar cada dos años los catastros y la valoración de la propiedad urbana y rural” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2010).

En el Ecuador, los estudios respecto a los mercados del suelo empezaron a germinar a finales del siglo XX. En la compilación: El Proceso Urbano en el Ecuador, de manera pionera, algunos autores abordan la temática de la renta del suelo y la segregación urbana (Carrión D, 1987), y la relación de la vivienda con los mercados del suelo (Jácome, 1987; Rodríguez y Villavicencio, 1987). Así también, es a finales de los 80 que Rojas et al (1989) estudian la evolución del mercado inmobiliario de Guayaquil, tanto formal como informal, demostrando que la informalidad se había convertido en el mercado de suelo que lideraba esta ciudad, y cuestionando el papel del Estado frente a la informalidad y la especulación.

En los últimos años, se han analizado las herramientas de recuperación de inversiones como el impuesto predial y la contribución especial de mejoras. En el año 2014 Carrión (2014) elabora un recuento histórico sobre la situación de la recaudación del incremento de precio generado en el suelo urbano del país, enumerando los hitos que definieron el marco jurídico sobre la gestión del suelo a lo largo de la historia política de Ecuador. Carrión, en este trabajo presenta ejemplos de recuperación de plusvalías en las ciudades de Quito y Cuenca, contrastando los dos escenarios. En ambos casos se aplicó la captura de plusvalía por contribución especial por mejoras, pero según el autor, la experiencia en Cuenca ha sido más exitosa. Él considera que la cultura del pago por contribución de mejoras en Cuenca se ha convertido en un tema natural para los ciudadanos, mientras que en el caso quiteño no se logró alcanzar la cifra de inversión por parte del municipio. Aulestia y Rodríguez (2013) comparan el impuesto predial y la contribución especial de mejoras, diferenciándolas por su origen y finalidad. En el primer caso, señalan los autores, se paga en función del valor total de activo, y en el segundo, se contempla que existe un beneficio por plusvalía para el propietario del predio debido a la intervención pública, y por lo tanto sirve “para efectuar una recuperación de los costos de los proyectos a la vez que permite recuperar cuando menos de forma parcial la plusvalía generada por la obra pública y el desarrollo urbano” (p 11). No obstante, el autor enfatiza en que la aplicación de ambos tributos puede conllevar a problemas como el costo político para quienes toman la decisión de implementarlos. Es quizá por eso que autores como Cevallos (2017), sostienen que, en el caso de Quito, la determinación de las áreas de beneficio, que son aquellas a las cuales se les cobra esta contribución “está más influenciada por la variable política que por un análisis espacial de la localización de cada obra” (p.18).